> A noter : recherches menées suite à un appel à projets du GIP.

Ces deux recherches, l’une portant sur la notion de qualité dans la mesure de la performance judiciaire dans l’ordre judiciaire, dirigée par Emmanuel Jeuland, et l’autre dans l’ordre administratif, dirigée par Lucie Cluzel-Métayer ont été réalisées suite à un appel à projets du GIP. Quels sont leurs principaux résultats ? Y-a-t-il des spécificités selon l’ordre de juridiction étudié ? Entretien croisé avec les deux responsables scientifiques de ces recherches qui nous livrent leurs principales analyses.

© DR Emmanuel Jeuland, Professeur à l’Ecole de droit de la Sorbonne, Institut de Recherche juridique de la Sorbonne (IRJS), Université Paris 1 Panthéon Sorbonne.

© DR Lucie Cluzel-Métayer, Professeur de droit public, Université de Lorraine.

Propos recueillis par Laetitia Louis-Hommani, ingénieure d’études au CNRS, chargée de communication du GIP Mission de recherche Droit & Justice.

LLH : Vous venez de rendre votre rapport de recherche sur “La prise en compte de la notion de qualité dans la mesure de la performance judiciaire : Qu’est ce que la notion de qualité des juridictions ? Qu’est ce que la qualité de la justice pour chaque acteur du champ juridictionnel ?

EJ : Les deux premières questions sont liées car la qualité n’existe pas en soi. Elle signifie étymologiquement « quel est le caractère de ce qui est ou quel est le mode d’être de quelque chose ». Or la justice est constituée d’un écheveau d’interactions. Notre conclusion est dès lors que la qualité est une notion relationnelle dans la mesure où il n’existe pas une seule notion de qualité, mais autant de notions qu’il existe de grands types de relations dans la justice. Cela ne signifie pas que la notion de qualité est totalement subjective. Elle peut être objectivée mais à l’intérieur d’une relation spécifique. Ainsi dans les relations entre justiciables et justice, la qualité est celle de l’accueil, du temps de traitement, de la prévisibilité et enfin de la lisibilité du jugement. Dans les relations entre le chef de juridiction et ses magistrats la notion de qualité est organisationnelle, mais vise aussi les caractères du service rendu aux justiciables. Il s’agit de leur rendre le meilleur service possible. Le chef de juridiction conçoit cependant la notion de qualité plus largement et la relie à l’ouverture de la juridiction sur la cité. Enfin, la notion de qualité renvoie pour lui à la qualité du jugement qu’il peut contrôler en demandant aux magistrats de sa juridiction de lui communiquer plusieurs de leurs décisions. En revanche pour ces derniers, pour les greffiers et pour les personnels administratifs, la qualité est une notion qui est employée pour lutter contre une approche trop quantitative de la mesure de la performance judiciaire. Pour l’inspection des services judiciaires, la qualité de la justice est une notion à multiples facettes qu’elle exprime à travers un référentiel très riche. Pour les avocats, la qualité de la justice concerne surtout le délai de traitement et plus récemment la difficulté d’avoir des contacts présentiels avec les magistrats. Les syndicats ont encore une autre approche et critiquent l’approche managériale quantitative du ministère mais aussi l’impossibilité de mettre en œuvre les textes pour les magistrats.

LCM : De prime abord facilement compréhensible, la qualité – que l’on peut définir comme l’aptitude d’une entité à répondre aux besoins qu’elle est destinée à satisfaire – est en réalité insaisissable. Il s’agit d’une notion évolutive et plastique, qui dépend d’arbitrages. Elle est à la fois fonction des acteurs (justiciables, avocats, magistrats, greffiers) et fonction de l’objet (process interne de la justice, procès ou décision de justice) auquel elle s’applique. C’est le croisement de ces deux paramètres qui donne une grille de lecture de ce qu’est la qualité de la justice administrative. Schématiquement, on peut dire qu’au titre de la qualité dans le process judiciaire, l’accessibilité, la simplicité, la communication entre juridictions et surtout la gestion du temps (raccourcissement des délais), sont des impératifs de bonne administration de la justice. Au titre de la qualité du procès, des éléments propres à la justice administrative ressortent : à ce titre, le développement de l’oralité (pour les justiciables et les avocats), l’accès à l’ensemble des jugements, voire à l’ensemble des conclusions des rapports publics pour améliorer la préparation de l’affaire et favoriser la prédictibilité de la solution dans un souci de sécurité juridique (pour les avocats), l’amélioration de la qualité rédactionnelle des décisions de justice (pour les justiciables), la communication en interne (pour les magistrats)… sont des composantes importantes de la qualité de la justice administrative. L’exigence de la qualité est ainsi une notion aux composantes multiples qui peuvent entrer en conflit. C’est le cas de mesures, telle l’utilisation des ordonnances, visant à améliorer la rapidité de la justice administrative, qui peuvent être mal perçues par le justiciable : la réponse est rapide, mais elle peut donner l’impression d’une justice expéditive. Ne comportant pas d’explications, elle nuit par ailleurs aux efforts entrepris en termes d’accessibilité à la justice. La dispense des conclusions du rapporteur public dans les affaires ne soulevant pas de nouvelles questions de droit présente les mêmes effets pervers. Présentée comme permettant une amélioration de la qualité du travail sur les dossiers non dispensés, cette mesure peut aussi être vue comme un facteur d’amoindrissement de la qualité du travail sur les dossiers dispensés. La qualité dépend ainsi de subtils arbitrages.

LLH : Est-elle différente selon qu’elle concerne l’ordre judiciaire ou l’ordre administratif ?

EJ : Pour autant que je puisse en juger à travers les réunions communes entre les deux recherches menées parallèlement sur la qualité dans l’ordre administratif et celle dans l’ordre judiciaire, la notion de qualité n’y est pas abordée de la même manière. Il semble en effet que les deux ordres n’aient pas le même rapport à la qualité. Certes, il s’agit toujours de qualité de l’accueil, du processus et du jugement. Mais ce n’est pas vécu du tout de la même manière en raison du rôle particulier du Conseil d’Etat, à la fois cour supérieure de l’ordre administratif, CSM pour l’ordre administratif et même ministère de la Justice pour l’ordre administratif (attribuant les budgets). La prise en compte de la qualité dans les indicateurs se fait sous l’impulsion du Conseil d’Etat dans le cadre d’une politique de new public management assumée et, semble-t-il, bien maîtrisée. La qualité n’est jamais une notion prétexte à une revendication dans l’ordre administratif, sauf cas rares et particuliers. Enfin l’existence de budgets séparés entre les deux ordres qui est aujourd’hui plus favorable à l’ordre administratif rend la question de la qualité moins sensible dans l’ordre administratif (on n’a pas besoin de faire tout aussi bien ou aussi bien avec moins de moyens). Mais il s’agit là d’impressions extérieures et non pas de résultats scientifiques.

LCM : La qualité du process est globalement identique (accès, simplicité, délai…). C’est plutôt au titre de la qualité du procès que des spécificités sont apparues (cf. question 1). Mais c’est surtout l’approche qui est différente, probablement parce que les deux ordres de juridiction ne sont pas confrontés exactement aux mêmes défis. Ainsi, l’indépendance par exemple, principe au fondement même de la justice, ne suscite pas les mêmes questionnements devant les deux juges. La gouvernance, dans l’ordre juridictionnel administratif, relève entièrement du Conseil d’État et cela se répercute tant dans les aspects gestionnaires que dans les aspects jurisprudentiels. Le Conseil d’État est, sur ces deux plans, un guide, que suivent en principe volontiers les juridictions inférieures. Cela ne prive sans doute pas les magistrats des cours et tribunaux de leur indépendance, mais elle s’inscrit dans un schéma très particulier que ne connaît pas l’ordre judiciaire. C’est ainsi qu’alors que, s’il semble naturel au Conseil d’État de renforcer sa communication, à destination des citoyens mais aussi en interne pour perpétuer l’unité de sa jurisprudence, le juge judiciaire semble être plus réticent à l’harmonisation, précisément parce qu’elle est difficilement conciliable avec le principe d’indépendance. La problématique du ministère public est symptomatique à cet égard. Cette différence explique également que le faible taux d’annulation en appel et de cassation (20 % environ) soit considéré comme un critère de bonne justice dans l’ordre administratif, alors que le juge judiciaire ne l’entend pas ainsi. Autre défi, la compréhension. Ce défi est particulièrement délicat à relever pour le juge administratif. Juge méconnu des justiciables, il souffre d’un problème d’identification en amont et au cours du procès. La procédure étant en outre essentiellement écrite, le requérant est en général perdu, voire exclu du procès. L’accent est ainsi mis sur l’oralité des débats, renforcé par l’inversion de la prise de parole, mais aussi sur la pédagogie. Les arrêts et jugements administratifs étaient réputés pour leur concision; aujourd’hui, l’expérimentation du style direct rompt certainement avec cette conception de la qualité pour lui préférer la compréhension.

LLH : Quelles sont les principales conclusions de votre rapport ?

EJ : La qualité est une notion non pas relative mais relationnelle, cela signifie qu’elle dépend du rapport judiciaire dans lequel la notion apparaît, comme je l’ai dit plus haut. Dès lors, il n’existe pas un seul instrument satisfaisant pour mesurer la qualité au regard de la performance judiciaire. Il faut mettre en place des instruments de mesure différents selon les rapports judiciaires concernés. Les indicateurs qui quantifient la qualité (du type, le taux d’infirmation en appel ou le taux de collégialité) ne sont pas a priori de bons ou de mauvais outils, tout dépend de la situation dans laquelle on souhaite les appliquer. Ainsi, dans les rapports entre les magistrats non professionnels et les présidents de ce type de tribunal (tribunal de commerce ou conseil de prud’hommes) et les cours d’appels, le taux d’appel reste un bon indicateur. Il convient cependant pour le rendre utile de l’affiner pour prendre en compte un taux d’infirmation, un taux de confirmation avec ou sans changement dans la motivation, etc. Dans les rapports, entre la justice et le justiciable, l’outil à privilégier, mais qui est coûteux est l’enquête de satisfaction. Cependant, cela ne peut être considéré comme la seule mesure de la qualité car cela ne peut intégrer les considérations d’intérêt général, d’ordre public et plus généralement de fonctionnement global de la justice. Le travail de l’inspection des services judiciaires mettant en œuvre de nombreux critères montre qu’il convient sans doute de faire des évaluations larges, à la fois quantitatives et qualitatives. Cette évaluation peut dès lors être longue et coûteuse en temps. De ce point de vue là il nous est apparu que le référentiel de l’inspection si complet soit-il avait tendance à s’emparer de la question de la qualité, à la vider de son sens de revendication, de plainte et de signaux d’alerte. Un audit complet épuise les juridictions qui y consacrent toute leur énergie et ne semble pas changer toujours fondamentalement la situation (c’est une impression d’enquête à prendre avec précaution).

 Les indicateurs quantitatifs sont entrés dans les mœurs et ont le mérite d’avoir une certaine objectivité. Multiplier des indicateurs qualitatifs quantifiés (taux d’appel, durée de l’exécution, etc.) ne serait pas nécessairement un gage d’amélioration de la qualité ni même de mesure exacte de cette dernière qui, comme on l’a vu, est une notion relationnelle qui varie selon les situations. Il convient d’ajouter que des doutes apparaissent partout sur la qualité des statistiques notamment par manque de temps ou de disponibilité des greffiers pour les tenir à jour. Nous avons donc élargi notre champ de recherche vers des outils non pas de mesure de la qualité au regard de la performance judiciaire, mais vers des outils susceptibles de permettre d’améliorer la performance judiciaire. Nous nous sommes intéressés notamment à la supervision qui ne se développe pas réellement et pose des problèmes de statut et de financement. Une de nos plus grandes interrogations a été de savoir s’il fallait prendre en considération la structure du contentieux pour mesurer les véritables résultats d’un tribunal. Ainsi au tribunal de Nanterre les affaires sont souvent complexes (nombreuses parties) et à fort enjeu financier en raison de la présence dans son ressort du quartier de la Défense. Faut-il en tenir compte et comment ? Mettre des étoiles aux affaires dès lors qu’il y a plus de deux parties, plus d’une telle somme d’argent etc. ? A la réflexion, tout tribunal à une structure du contentieux spécifique.

LCM : Les indicateurs classiques de mesure de la performance tels qu’ils ressortent de la LOLF, consacrent la prééminence des critères quantitatifs, laissant peu de place à la prise en compte des facteurs qualitatifs, difficiles à définir et à mesurer. Le discours et les pratiques de qualité se diffusent pourtant largement au sein de la juridiction administrative : l’adoption de projets de juridiction, la mise en place de groupes de travail, le développement de la dématérialisation des procédures ou encore l’expérimentation de démarches qualité, en sont des témoignages. Au terme de notre enquête, deux aspects de l’activité des cours et tribunaux peuvent en particulier être considérés comme des vecteurs de perfectionnement de la qualité et expriment des préoccupations des magistrats comme des greffes :

– une volonté de mieux échanger et communiquer, que ce soit avec les acteurs extérieurs à la juridiction (justiciables, avocats) ou entre les personnels des cours et tribunaux. Il s’agit d’un thème que l’on retrouve, en effet, dans l’ensemble des réponses aux questionnaires et entretiens exploités. L’amélioration de la communication, en direction des justiciables mais également des avocats, est alors devenue un moyen de promouvoir la qualité : l’accueil est une préoccupation constante, de même que l’information à tous les stades de la procédure et la lisibilité de la procédure. On retrouve d’ailleurs la même volonté de pédagogie concernant la qualité dans la compréhension du raisonnement de la décision rendue. On peut dès lors apercevoir dans ces démarches une recherche de transparence du fonctionnement de la justice administrative, une transparence propre à la rendre plus lisible, mieux comprise et mieux acceptée. La communication et les échanges au sein de la juridiction sont d’ailleurs présentés comme des méthodes de travail qui irriguent une tendance générale à renforcer la qualité des prestations de justice : la culture de l’échange dans le travail du traitement et de la préparation des affaires des magistrats, l’association des membres des greffes et des magistrats, dans le cadre de groupes de travail, dans l’optique de faire progresser la qualité dans leur juridiction. La réduction des délais de jugements (deuxième thème le plus souvent abordé dans les questionnaires) est perçue comme un progrès qualitatif de la justice administrative pour toutes les juridictions qui ont répondu. C’est une préoccupation forte à plusieurs égards. En interne, la rapidité est un indice d’efficacité mais, dans le cas des juridictions mettant en place des actions spécifiques relatives à la réduction des délais, on doit souligner le discernement avec lequel ces exigences sont imposées. En effet, les attentes en matière de réduction des délais de jugement portent principalement sur les contentieux urgents (OQTF, élections, congés des salariés protégés…) et sur les affaires anciennes. Ces éléments témoignent d’une réflexion sur la notion de qualité allant bien au-delà de la stricte approche budgétaire de la loi de finances.

LLH : Quelles seraient (sont) vos préconisations pour améliorer la performance juridictionnelle ?

EJ : En raison de la souplesse de la notion de qualité, il convient de préconiser des mesures et des instruments de mesure qui varient selon les tribunaux, les professions concernées et les situations. Cela n’est pas contraire au principe d’égalité des justiciables devant la justice dans la mesure où, précisément, les situations et les personnes visées ne sont pas les mêmes. Elles peuvent prendre appui sur des indicateurs chiffrés comme :

– Un taux mesurant la conciliation et la médiation pour savoir de quoi l’on parle.

– Un taux portant sur les mesures d’instruction (auditions des parties, transport sur les lieux) [1].

– Un taux mesurant la collégialité considérée comme un gage de qualité tout en expliquant la nécessité du juge unique (notamment devant le TGI).

– Mesurer la qualité du travail des tiers (gendarmerie, police, expert, etc.) en relation avec les juges.

– Utiliser le taux de réformation et d’appel de chaque juridiction (et leur évolution) pour les tribunaux de juges non professionnels.

– Un taux concernant l’exécution de la décision : la décision doit être concrètement exécutable et tenir compte de ses effets pratiques. Il conviendrait aussi de mesurer les garanties d’exécution des décisions de justice (astreinte, suivi judiciaire…).

Mais aussi sur des outils non quantitatifs :

– Organiser des retours des arrêts d’appel de réformation et de confirmation (quand il y a une substitution de motifs) [2].

– Ouvrir un e-mail justice.fr pour tous les magistrats non professionnels des CPH et TC, notamment avec un accès à Jurinet sur l’ordinateur de leur tribunal pour un meilleur circuit de retour des arrêts d’appel et de cassation.

– Paramétrer dans les statistiques le temps de délibéré avec un suivi des affaires dépassant les normes de 3 à 6 mois et de là la possibilité de donner des temps de procédure précis aux parties au début de leur affaire et de s’y tenir.

– Tenir compte de la spécificité de chaque affaire et de la structure du contentieux dans les statistiques.

– Favoriser la mise en place de jurisprudence concrète pour rendre davantage prévisible les décisions.

– Mettre en place dans toutes les juridictions un projet de juridiction et une meilleure démocratie passant par le principe du juge naturel.

– Améliorer les relations entre les juridictions et entre les juridictions et l’administration centrale en donnant un caractère plus transversal et qualitatif au dialogue de gestion (CA/ministère ; CA/TGI).

– Prévoir une rencontre physique juges/parties dans chaque affaire, avec une comparution obligatoire des parties.

– Imposer la formation des juges non professionnels devant un organisme indépendant (ENM ou autre) avant et pendant leur mandat avec un certificat d’aptitude à la rédaction de jugement.

– Améliorer les statistiques et utiliser toutes les ressources des statistiques existantes.

– Avoir une politique d’enquête de satisfaction auprès des justiciables et de gens de justice plus systématique, et plus locale, pour dégager des tendances sur plusieurs années.

– Concernant la qualité de la décision : s’assurer de la pédagogie du juge (par l’intervision, par exemple). Pour faire accepter sa décision ou la rendre compréhensible, le juge ayant un devoir de clarté et de lisibilité.

– Enfin prévoir des visites d’un groupe de personnalités extérieures (élus, universitaires, représentants d’association, etc.) tous les 4 ans, par exemple, pour faire une évaluation générale (même des responsables du tribunal), sur la base d’un référentiel ni trop approfondi ni trop long et d’une enquête de satisfaction des justiciables et des gens de justice.

LCM : Au terme de notre étude, quelques pistes d’amélioration ont pu être dégagées.

– Affiner les indicateurs pour prendre en compte la complexité des affaires, par exemple, mais aussi en adopter de nouveaux, portant sur la perception des justiciables, à l’instar de ce qui se fait à la Cour des comptes, est apparu pertinent.

– Les projets de juridiction, qui font apparaître des objectifs plus précis et offrent une vision plus large de la qualité, doivent être approfondis.

– De même certains outils, tels la révision, l’accompagnement des nouveaux magistrats, la communication entre magistrats (forums où l’on échange sur les « bonnes pratiques ») mais aussi entre magistrats et personnels de greffe et entre magistrats et justiciables, sont des instruments en place qui méritent certainement d’être encore développés. Les efforts portant sur la nouvelle rédaction des jugements doivent être généralisés.

– Il conviendrait de mieux adapter l’offre de formations aux besoins de leurs bénéficiaires. Le manque de lien entre l’évaluation individuelle des magistrats et les formations qui leur sont proposées doit être corrigé.

– les formations continues doivent aussi être mieux adaptées aux contraintes des magistrats, dont la charge de travail empêche souvent de tirer un réel bénéfice des formations qui leur sont le cas échéant proposées.

– On pourrait s’inspirer de l’expérience du peer review des Pays-Bas, qui correspond à une évaluation entre pairs (intervision). Ce procédé pourrait constituer un palliatif ou un complément aux formations des magistrats, correspondant à une évaluation voulue par le magistrat qui en serait à l’initiative.

LLH : Qualitatif versus quantitatif : quelles sont les limites du quantitatif pour juger de la qualité juridictionnelle ? Quelles sont les autres manières d’évaluer la qualité de la performance judiciaire devant les juridictions ?

EJ : J’ai en partie répondu à ces deux questions auparavant. J’ajouterai que le quantitatif à ses vertus en termes d’objectivité et de prévisibilité. Il permet de fonder une politique de répartition à laquelle les acteurs s’adaptent en présentant notamment leur résultat en fonction de leur besoin. Dès lors qu’il y a indicateurs quantitatifs, il y a un arrangement avec les indicateurs qui peut aller jusqu’à une minimisation ou une maximisation des résultats en fonction des besoins, mais dès lors que les règles du jeu sont assez claires, cela peut fonctionner. Le qualitatif se transforme souvent en quantitatif quand il prend la forme d’indicateurs si bien que l’opposition qualitatif/quantitatif devient un leurre. Il faut aussi prendre en compte la qualité comme discours de revendication et de contestation. La solution n’est pas pour autant dans des outils d’évaluation non quantitatifs de la qualité. Les enquêtes de satisfaction sont lourdes et chères et de toutes façons non susceptibles de renvoyer une image complète de la qualité d’une juridiction. Il convient comme je l’ai indiqué dans les préconisations d’employer les différents outils existants selon les contextes et les situations judiciaires concernées. C’est un cocktail variable de mesures (au sens d’instruments de mesure ou d’outils de qualité) qu’il faudrait alors mettre en place.

 LCM : La LOLF a structuré le débat budgétaire autour d’objectifs principalement quantitatifs de performance. Au sein de la mission « Conseil et Contrôle de l’Etat », le Programme budgétaire 165 évalue la performance de la justice administrative à l’aune de sa capacité, en tant que système, à réduire les stocks d’affaires pendantes et à rapidement traiter les flux d’affaires nouvellement portées à elle. C’est cette efficience qui conditionne en large part les allocations budgétaires. Or, se focaliser sur la notion de célérité peut devenir contre-productif et nuire à l’administration même de la justice. L’un des risques est la réduction de la motivation des décisions, ou leur réduction à des mentions elliptiques ne satisfaisant ni les exigences de justifications attendues par le juge d’appel, ni celles, d’intelligibilité, attendues par le justiciable. La focale « célérité » ne tient en outre pas compte de la complexité des affaires. Faute de finesse suffisante, les indicateurs ne sont ainsi pas toujours pertinents. Ainsi en va-t-il de ceux relatifs à la productivité individuelle des agents qui laissent entendre que traiter 20 affaires simples est plus productif qu’en traiter 19 complexes. De même, le taux d’annulation, indicateur du maintien de la qualité de la justice administrative, ne peut être qu’un indice, mais le constat de la baisse de ce rapport est insuffisant pour valablement induire la qualité générale de l’activité du système. L’évaluation doit ainsi être repensée : les indicateurs doivent par exemple pouvoir intégrer la dimension « perception de la qualité ». Surtout, les démarches qualité ne sauraient se réduire à la performance budgétaire. Mais cela, les juridictions administratives l’ont d’ores et déjà compris.

[1] Souvent négligées ces pratiques peuvent conduire à des décisions plus éclairées sur la réalité du litige et sont souvent plus efficaces pour le traiter et sont mieux acceptées par les parties.

[2] Non seulement à la chambre, mais aussi aux magistrats concernés dans leur nouvelle affectation s’ils en ont changé (ce qui suppose le non effacement de l’historique des affaires traitées quand un magistrat change d’affectation).

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