Recherche. Des erreurs ou des fraudes ? Le sens des sanctions en matière fiscale

Alexis Spire, directeur de recherche CNRS à l’IRIS-EHESS, et Katia Weidenfeld, professeur d’histoire du droit à l’École des Chartes, présentent leur recherche soutenue par la Mission de recherche Droit et Justice.

La fraude fiscale représente en France un manque à gagner pour l’Etat évalué, pour chaque année, entre 30 et 60 milliards d’euros. Depuis plus d’un siècle, les textes n’ont cessé de durcir la répression contre ceux qui contournent illégalement l’impôt. La fraude fiscale est en effet non seulement une infraction sanctionnée par des amendes administratives, mais aussi un délit pénal, puni par une peine de prison pouvant aller jusqu’à cinq, voire sept, ans. Pourtant, sur les 15.000 contribuables par an auxquels les inspecteurs des impôts reprochent une transgression intentionnelle, seulement un petit millier se retrouve devant le juge. Si 90% d’entre eux sont reconnus coupables, ils sont pour la plupart condamnés à quelques mois de prison avec sursis. Alors que 5.000 personnes sont détenues pour vol sans violence, ceux qui sont placés sous écrou pour avoir volé l’Etat se comptent ainsi sur les doigts de la main. Comment expliquer que, malgré la sévérité affichée par les pouvoirs publics, les poursuites soient si rares et les condamnations si clémentes ?

C’est l’objet de l’étude qui a été soutenue par la Mission de recherche Droit et Justice et dont les principales conclusions sont résumées dans cet article.

Cadre de l’enquête

Pour la mener, nous avons cherché à élucider les critères de sélection des fraudes détectées et poursuivies et la manière dont ces dossiers étaient traités par l’institution judiciaire. L’enquête s’est déroulée dans trois directions. D’abord, une cinquantaine d’entretiens approfondis ont été menés avec les acteurs qui interviennent aux différents stades de ce processus. Il s’agit des inspecteurs des impôts et des chefs de brigade qui ont pour mission de sélectionner les dossiers pénalisables, et de leurs supérieurs hiérarchiques qui, au niveau départemental puis à l’échelon central choisissent (ou pas) de transmettre ces dossiers à la Commission des infractions fiscales, qui doit donner son accord à toute poursuite. L’étude du devenir des dossiers après le dépôt de la plainte nous a également conduit à rencontrer des procureurs de la République (et substituts), enquêteurs, avocats de l’administration fiscale, agents chargés du suivi des dossiers pénaux et, finalement, magistrats du siège. Parallèlement, des audiences ont été observées dans différents tribunaux, de la région parisienne et de province. Enfin, les données statistiques établies par le ministère de la Justice et par la Commission des infractions fiscales ont été complétées par une étude quantitative de 700 affaires de fraude fiscale – non biaisées – terminées en justice en 2011.

En principe, les sanctions pénales peuvent s’appliquer à tous ceux qui transgressent sciemment la loi. Mais les agents des impôts ne transmettent qu’exceptionnellement au juge pénal les fraudes commises par les puissants, entreprises ou particuliers. Quant aux organisateurs de montages frauduleux, ils ne sont jamais (ou presque) poursuivis. Ceux qui se retrouvent devant les tribunaux sont ainsi essentiellement ceux qui ne savent pas ou ne veulent pas se plier aux codes de l’administration fiscale : gérants de paille, petits entrepreneurs ou contribuables qui, par ignorance ou par principe, refusent tout dialogue avec les représentants de l’Etat.

Saisi plusieurs années après les faits et dans un contexte de rareté des ressources, le ministère public ne fait généralement réaliser que des enquêtes sommaires. Lorsqu’elle arrive à l’audience, l’affaire a rarement une consistance différente de celle que lui ont donnée les agents des impôts. Les affaires sont si soigneusement sélectionnées que les poursuites sont quasiment systématiques et les relaxes exceptionnelles, mais la procédure pénale ne parvient pas à transformer le contribuable défaillant en véritable délinquant. De fait, les juges sont réticents à prononcer des peines qui pourraient directement (telles les peines privatives de liberté) ou indirectement (tels les interdictions civiques ou les travaux d’intérêt général…) compromettre son insertion sociale. En matière de fraude fiscale, la machine judiciaire tourne largement à vide.

Les scandales qui ont émergé depuis la fin 2007 (affaire du Liechtenstein, affaire Cahuzac…) ont conduit à l’adoption de plusieurs lois destinées à renforcer la lutte contre la fraude fiscale. Une nouvelle procédure dite de « police fiscale » a, en particulier, été créée. Celle-ci permet, dans une centaine de cas par an considérés comme particulièrement complexes, de faire précéder la procédure fiscale par l’enquête judiciaire. Mais les affaires qui ont été jugées à ce jour démontrent la persistance d’une ambiguïté quant à la fonction de la pénalisation de la fraude fiscale : celle-ci apparaît toujours bien plus, autant dans la sélection opérée par l’administration que dans les peines prononcées par les juges, comme un moyen supplémentaire pour recouvrer l’argent fraudé que comme un instrument pour punir ceux qui violent le contrat social.